宅基地立法及政策现状

我国实行农村土地集体所有的制度，农民对其宅基地不拥有所有权，只拥有使用权，城镇居民不得享有宅基地使用权。农民申请宅基地建造住房有严格的规定。根据土地管理法第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地要经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。尽管土地管理法未明确规定宅基地使用权不得转让和抵押，但有关“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定，也反映出不允许宅基地使用权向本集体经济组织之外的人转让的本意。根据物权法的规定，宅基地使用权为用益物权，宅基地使用权人无权处分。物权法第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。”与第一百三十五条规定的建设用地使用权人对国家所有的土地享有的占有、使用、收益权利相比，宅基地使用权人无收益权利。物权法第一百八十四条还规定，宅基地使用权不得抵押。结合第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”的明文，可以确定，宅基地使用权的权利人只能是农村中本集体经济组织的成员，宅基地使用权人依法无权出卖、出租宅基地使用权而为收益或处分。

国务院的有关文件则明确禁止宅基地使用权及宅基地上房屋向城镇居民流转。如国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款规定：“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年10月28日，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2004年11月2日，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第十三条规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”2007年12月30日，国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次重申：“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”这些规定体现了国家政策一贯的限制农民住房、宅基地使用权向城镇居民流转的态度。这也正是实践中农村宅基地上房屋转让后，随着城市扩张、农村城镇化、拆迁安置等导致土地和房屋升值，农民反悔致纠纷频发的原因。

应该说，国家根据国情严格管制土地用途，限制城镇居民向农民购置住房、占用农村宅基地的政策有相当的合理性，但同时应该看到，国务院的有关规定尚处于政策或规章层面，并没有上升为行政法规。而考察土地管理法、物权法的规定，同样禁止宅基地使用权向外（包括城镇居民）流转，但并未禁止农民向城镇居民出卖、出租自有住宅、房屋。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第4条的规定，确认合同无效应当以法律和行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。因此，对宅基地使用权向城镇居民交易流转的协议或条款，应认定无效，对农村宅基地上房屋买卖、租赁、共建等合同，则应认定有效。本案陈某与杨某达成的在陈某户宅基地上共建房屋，杨某取得一半份额房屋的（口头）协议系对农村房屋原始取得及分配的约定，不违反法律和行政法规的规定，应当认定有效。